پایگاه خبری غرب ایران | پایگاه خبری غرب ایران اخبار همدان غرب ایران کرمانشاه ایلام کردستان
تاریخ انتشار :یکشنبه ۹ خرداد ۹۵.::. ساعت : ۸:۳۰ ب.ظ
فاقددیدگاه

تحولات تاريخي مديريت شهري و شوراها در ايران

مجيد غياثي‌خوي کارشناس ارشد جغرافیا و برنامه ریزی شهری

تاريخ شهرنشيني در ايران به دوره پيش از اسلام و پس از اسلام قابل تقسيم است.

هر يك از اين دوره‌ها ويژگي‌هايي دارند كه آنها را از يكديگر از منظر ساختار شهر و نحوه مديريت شهري متمايز مي‌كند.

۲-۱- دوره پيش از اسلام

دوره پيش از اسلام يا دوره باستان زماني را در بر مي‌گيرد كه شهرها در پهنه سرزمين ايران پديدار شده و رشد آرام خود را در زمان حكومت‌هاي مادو هخامنشي آغاز نمودند.

در اين دوره (قرن چهارم پيش از ميلاد) در عهد سلوكيان شهرهاي «خودفرمان» به سبك شهرهاي يوناني پايه‌گذاري شد و سياست شهرسازي به دست فرمانروايان در دوران پارتيان ادامه داشت. در زمان ساسانيان شهرنشيني گسترش يافت و شهرهاي بسياري ساخته شدند دليل عمده اين اتفاق رونق بازرگاني و صنعت بود كه توسعه راههاي داد و ستد را نيز به همراه داشت. دخالت دولت در زندگي شهري و امور اصناف و بازرگانان افزايش يافت و شهرها زير سلطه دولت مركزي درآمدند چرا كه درآمد خزانه شاهي از حمل فعاليت‌هاي اقتصادي شهر تامين مي‌شد.

۲-۲- دوران پس از اسلام

پذيرش اسلام در ايران در قرن ششم ميلادي به همراه خود تغييرات گسترده‌اي را در شئون مختلف زندگي اجتماعي و اقتصادي و نحوه شهرنشيني پديد آورد. مهمترين تحول اين دوره اهميت يافتن نقش دين در جامعه شهري بود. مسجد به عنوان مكان عبادت و رفتارهاي اجتماعي مسلمانان تبديل به يكي از عناصر اصلي ساختار اجتماعي شهرها شد.

پيدايش انجمن‌هاي صنفي از ويژگي‌هاي اساسي شهرهاي اسلامي بود كه در مقايسه با انجمن‌هاي صنفي شهرهاي اروپايي كه «گيلد»[۱] ناميده مي‌شدند. وظايف و كاركردهاي اجتماعي وسيع‌تري داشتند اما قدرت اقتصادي و نظارت گيلدها بر امور حرفه‌اي بيشتر از اصناف بود، نكته اينكه روساي گيلدها را اعضاي انجمن انتخاب مي‌كردند اما روساي اصناف را حاكم شهر با توافق اعضاي صنف منصوب مي‌كرد. منافع مستقل كسبه و پيشه‌وران و مردم حملات شهر دانست مقام كلانتر معمولاً موروثي بود و به اعضاي خانواده‌هاي سرشناس شهر واگذار مي‌شد كه مي‌بايست مشروعيت و مقبوليت اجتماعي مي‌داشتند و مورد وثوق اهالي شهر قرار مي‌گرفتند.

مهمترين وظيفه كلانتر «تعيين سهم مالياتي» هر صنف با كمك ريش‌سفيدان بود. كمپفر كه در قرن ۱۷ ميلادي از ايران ديدن كرده است در سفرنامه‌اش درباره وظايف كلانتر مي‌نويسد: «او مي‌كوشد كه زحمات و كارهاي مشكلي به صورت يكنواخت بين همه ماليات‌دهندگان تقسيم شود و به بعضي اجحاف نشود و مي‌كوشد عوارض و ماليات‌ها را وصول كند.»

۲-۲-۱- دوره صفويه

پس از زمان طولاني با به قدرت رسيدن صفويه با توجه به ثبات نسبي پديد آمده پس از حمله مغول در قرن ششم هجري كه كشور را دچار خرابي و ركود كرد بار ديگر شهرنشيني رونق گرفت، امكان توليد و داد و ستد گسترده در كشور موجب به وجود آمدن شهرهاي آباد و ثروتمند با جمعيتي فراوان و ساخت و ساز بناها و عمارت‌هاي باشكوه شد و تا پايان دوران قاجار اين رونق ادامه داشت تا پايان قرن ۱۹ رئيس اجراي شهر يك شاهزاده يا غالباً يك نظامي برگزيده از جانب شاه به عنوان حكمران با وظايف و امتيازات نامحدود (به استثناء تكيه زدن به مسند قضا در محاكم شرع) بود.

۲-۲-۲- دوره‌ي قاجار

در ايران نخستين شورا «انجمن‌هاي ايالتي و ولايتي» بود كه براساس اصول ۹۰ تا ۹۳ متمم قانون اساسي مشروطه تشكيل شد. اما انجمن‌هاي ايالتي و ولايتي بيشتر روي كاغذ آورده شد و در تمامي كشور تاسيس نشد، در نقاطي هم كه تاسيس شدند عملكرد خوبي نداشتند و كارشان به انحلال رسيد. دليل اين مسئله را شامل اين موارد مي‌دانند: «اقتباس قانون انجمن‌هاي ايالتي و ولايتي از قوانين كشورهاي خارجي، عدم تطابق اين قوانين با احتياجات و مقتضيات كشور، عادت نكردن مردم به اداره امور محلي به وسيله نمايندگان خود و در نهايت عدم آشنايي و اعتقاد مامورين دولت به مقررات و سبك جديد. نخستين قانون مديريت محلي شهري با عنوان «قانون بلديه» در سال ۱۲۸۶ خورشيدي (۲۰ ربيع‌الثاني ۱۳۲۵ قمري) به تصويب رسيد. اين قانون رياست امور بلديه را بر عهده كلانتر گذاشت او رئيس انجمن بلدي (شهر۹ و منتخب اهالي بود، نخستين قانون گذاران ايران قانون اساسي و قانون بلديه را از تجربه فرانسوي و بلژيكي برگرفتند. (آريان‌پور، ۱۳۷۸، ص۵۰۳)

در دوران قاجار كه آغاز هنگامه چالش‌هاي سنت و مدرنيته در ايران است مقام كلانتر باقي بود، اما رفته رفته از اهميت آن كاسته شد تا آنكه با نوسازي اداري در اوايل خورشيدي حاضر از ميان رفت.

اواخر سلطنت قاجار آشفتگي و هرج و مرج بر كشور حاكم بود، ضعف دولت مركزي دخالت‌هاي خارجيان در اداره امور كشور به همراه گردن‌كشي و نافرماني قدرتمندان محلي اوضاع نابساماني را پديد آورده بود. در چنين شرايطي رضاخان در پي كودتاي سوم اسفند ۱۲۹۹ براي تصاحب قدرت گام برداشت او در سال ۱۳۰۴ در پي تصويب مجلس موسسان مبني بر تغيير سلطنت از خاندان قاجاريه و پهلوي شاه ايران شد.

۲-۲-۳- دوران رضاخان پهلوي

در دوره رضاخان قانون بلديه مصوب ۱۲۸۶ لغو گرديد و براي تمركز بيشتر نظام برنامه‌ريزي و تامين اعتبار مالي شهرداريها، قانون بلديه ديگري در سال ۱۳۰۹ به تصويب رسيد «اين قانون انتخاب شهردار و ساير اعضاي شهرداري را در اختيار وزارت داخله قرار داد»(آشنايي با شوراهاي اسلامي شهر، جاجري، ۱۳۹۱، ص۵۳).

قانون اگرچه توانست مشكلاتي از جمله تامين اعتبارات مالي براي اداره امور شهرداري را تا اندازه‌اي حل كند اما با تضعيف نقش انجمن بلديه، آرمان‌هاي قانون بلديه مصوب مجلس شوراي ملي عصر مشروطه را در ضميمه مشاركت شهروندان در اداره امور شهر كم‌رنگ كرد. در ماده ۵ اين قانون در خصوص انجمن بلدي اينگونه آمده بود:«انجمن بلدي هر محل از نمايندگان طبقات تجار و اصناف و مالكان اعم از مالكان مستغلات و مالكان املاك آن شهر و يا قصبه تشكيل خواهد شد. عده اعضاي آن در پايتخت و ساير شهرها و قصبات بر حسب مقتضيات محلي از ۶ تا ۱۲ نفر خواهد بود، تنها موضوع روشن اين قانون در مورد انجمن‌هاي بلدي، اجازه وضع عوارض محلي به آنها بود براساس ماده ۶ اين قانون مجلس شوراي ملي به انجمن بلدي اجازه مي‌دهد كه براي تامين مصارف بلدي هر محل راجع به تنظيفات و روشنايي و تعميرات و احتياجات صحي و معارف بلدي و امثال آن عوارض محلي وضع نمايد. طرز وضع عوارض مزبور به اين نحو خواهد بود كه انجمن بلديه هر محل عوارضي را كه براي تامين مقاصد مذكور در فوق لازم مي‌داند توسط رئيس بلديه محل به وزير داخله پيشنهاد خواهد نمود و پس از موافقت هيئت دولت به موقع اجرا گذارده خواهد شد.

اقدامات دولت در زمينه مسائل شهري سبب شد كالبد شهر تغييرات فراواني بيابد، مهمترين اين تغييرات پيدايش خيابان‌ها، ميادين جديد، تعريض خيابانهاي قديمي بود. دخالت دولت در مديريت شهري و اجراي برنامه‌هاي توسعه شهري با استفاده از قدرت مالي و نظامي دولت بدون توجه به ساختارهاي سنتي اداره امور شهر موجب شد تا كلانتران شهري، كدخداها و ديگر مسئولان نظام قديمي محله از ميان برود.

از منظر توسعه سياسي، حكومت رضاشاه ساز و كارهاي مشاركت شهروندان در اداره امور شهرها (محصول عصر مشروطه) را از ميان برد، با اين وجود در دوران حكومت ۱۶ ساله او ۱۳۶ شهرداري در ايران تاسيس شد، در اين فاصله زماني به طور متوسط هر سال ۸ شهرداري تاسيس مي‌شد اين رقم به خوبي نمايشگر رشد شهرنشيني و توجه دولت به شهرها حتي مناطقي كه شباهت چنداني به شهر نداشتند بوده است. بولارد در خاطرات خدمت خود به عنوان وزير مختار انگليس در نخستين سالهاي دهه ۱۳۲۰ خورشيدي در مورد مديريت محلي در ايران مي‌نويسد: «من هر موقع فرصتي بدست مي‌آمد سري به كنسول‌گري‌هاي انگليس در شهرستان‌هاي مختلف ايران مي‌زدم در اين نقاط يكي از مسائل قابل توجه مواجهه با مردمي بود كه نسبت به شهر محل سكونت خود مباهات مي‌كردند واغلب اعتقاد داشتند كه هيچ شهري در دنيا به پاي شهر آنها نمي‌رسد، ولي درعين حال همان مردم ضمن اينكه فقط به كارهاي خودشان از قبيل ملك داري، تجارت و يا ندرتاً توليدات صنعتي اشتغال داشتند، هرگز هيچ وظيفه‌اي نسبت به شهر خود و مردمش براي خويش قائل نبودند. يك دليل اين امر مي‌تواند فقدان هرگونه تشكيلاتي براي جذب فعاليت‌هاي افراد علاقه‌مند به خدمت براي شهر و مردم باشد. همين مسئله نيز به نوبه خودباعث شده در ايران هر كاري كه در گذشته صورت گرفته يا در آينده انجام شود به عهده دولت باشد و مردم از وزارت‌خانه‌هاي مسئول در امور داخلي مثل وزارت كشور، فرهنگ، بهداري، و يا مديران كل در شهرستان‌ها، توقع رسيدگي به همه امور را داشته باشند، بديهي است نتيجه اين طرز فكر جز به زايل شدن رغبت مردم به شركت در خدمات عمومي و انباشتگي كارها و سردرگمي وزارت‌خانه‌ها در تهران منجر نخواهد شد.(آشنايي با شوراهاي اسلامي شهر، ص۵۵)

۲-۲-۴- دوره‌ي محمدرضا پهلوي

بعد از حمله متفقين به ايران در شهريور سال ۱۳۲۰ و خلع رضاشاه تا آغاز سلطنت محمدرضاشاه در مرداد ۱۳۳۲ طي اين ۱۳ سال قدرت در بين پنج قطب در كشور دست به دست مي‌شد، (دربار، مجلس، كابينه، سفارتخانه‌هاي خارجي و مردم) كه موجب بي‌ثباتي دائمي كابينه گشته بود و به طور ميانگين نخست‌وزيران ۸ ماه و كابينه كمتر از ۵ ماه بر سر كار بودند. (آبراهاميان، پيشين، ص۲۰۸).

با وجود چنين شرايطي در ۴ مرداد سال ۱۳۲۸ سومين قانون شهرداريها با عنوان «قانون تشكيل شهرداريها و انجمن شهرها و قصبات» در ۷ فصل و ۵۰ ماده به تصويب رسيد و جايگزين قوانين پيشين شد، اگرچه اين قانون در مقايسه با قانون قبلي مترقيانه به نظر مي‌رسيد اما قدرت تصميم‌گيري و انتخاب شهردار را به طور كامل به انجمن شهر نداد و طبق ماده ۲۹ اين قانون انجمن شهر ۳ نفر را با راي مخفي براي رياست شهرداري به وسيله فرماندار به وزارت كشور پيشنهاد مي‌كرد و وزارتخانه يكي را انتخاب و حكم رياست شهرداري را صادر مي كرد. در واقع انجمن شهر استقلال كامل را نداشت. پس از قيام ۳۰ تير ۱۳۳۱ مصدق اختيار ۶ ماهه‌اي از مجلس گرفت تا براساس آن هر قانوني را كه براي حل مشكلات مالي اصلاحات انتخاباتي، قضايي، آموزشي ضروري بداند وضع كند.(آبراهاميان، پيشين، ص۳۳۸).

قانون شهرداريها از موضوعاتي بود كه مورد توجه قرار گرفت و مجلس هفدهم كه در ۷ ارديبهشت ۱۳۳۱ گشايش يافته بود در يازدهم آبان همان سال قانون جديد شهرداري را به تصويب رساند. اين قانون كه چهارمين قانون شهرداري كشور به شمار مي‌رفت ۹۰ ماده و ۱۴ تبصره داشت. ماده ۳ قانون در خصوص تشكيل انجمن شهر يا قصبه از طرف اهالي براي مدت ۴ سال بود و ساكنان هر حوزه ۳ نفر را براي تشكيل انجمن شهر انتخاب مي‌كنند.

فصل ۵ قانون به وظايف انجمن شهر اختصاص داشت كه ۲۱ وظيفه را شامل مي‌شد نكته قابل توجه ماده ۳۲ قانون بود كه براساس آن عضويت در انجمن انتخابي و بدون حقوق بود و تلقي عضويت در انجمن شهر به عنوان افتخاري شهروندي براي اعضاء بسيار مهم مي‌نمود.

در ماده ۵۵ اين قانون اجازه انحلال انجمن به دولت داده شده بود با اين تعريف كه در صورتي كه وزارت كشور به جهاتي بقاي انجمني را مقتضي نداند مراتب را در هيئت وزيران مطرح و در صورت تصويب دستور انحلال انجمن صادر خواهد شد.

اين اجازه موجب شده بود انجمن‌ها هر لحظه خطر انحلال را در مخالفت يا بي‌توجهي به سياست‌ها و برنامه‌هاي دولت همراه داشته و منجر به افزايش روحيه محافظه‌كاري و اجتناب از نوآوري و ابتكار شود.

در پي كودتاي ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ و انحلال دولت مصدق محمدرضا شاه پايه‌هاي حكومت خود را تثبيت كرد اما شكست نهضت دمكراسي در ايران ضربه‌هاي سهمگيني بر آرمان‌هاي مدني وارد آورد در چنين شرايطي بود كه قانون جديد شهرداري در يازدهم تيرماه ۱۳۳۴ به تصويب كميسيون مشترك مجلسين رسيد. اين قانون همان لايحه قانون شهرداري مصوب ۱۳۳۱ بود كه در آن اصلاحاتي انجام گرفت ۹۵ ماده داشت و فصول دوم تا چهارم آن مختص به انجمن شهر بود.

ماده ۴۵ قانون وظايف انجمن شهر را در ۱۹ بند آورده بود. براساس ماده ۳۷ قانون مذكور اعضاي انجمن براي شركت در جلسات انجمن حق حضور دريافت مي‌كنند كه مقدار آن براساس آئين‌نامه وزارت كشور و تصويب دولت بود ماده ۴۱ به تصريح اشاره كرده انجمن غيرقابل انحلال است ليكن با تمهيداتي اين اجازه به وزارت كشور و دولت داده شده بود تا به بهانه مخل مصالح عمومي بودن انجمن‌هاي شهر را منحل كنند.

براساس اين قانون مقرر شد شهرداري (سازمان مديريت شهري) از دو قسمت تشكيل شود:

الف) سياست‌گذاري و برنامه‌ريزي و تصميم‌گيري كه بر عهده شوراي شهر بود.

ب) اجرا كه وظيفه‌اش به دوش شهرداري بود.

با وجود افزايش تعداد شهرها و گسترش جمعيت شهري انجمن‌هاي شهر در دستيابي به اهداف خود ناكام ماندند لذا شخص شاه در اواخر دهه ۱۳۳۰ از وزير كشور خواست تا علل اين ناكارآمدي را بررسي كند. وزير كشور هم از سازمان اتحاديه شهرداري‌هاي ايران كه مسئوليت مديريت و نظارت بر شهرداريها را داشت خواست تا علل را ريشه‌يابي كنند. گزارش هيئت مديره اين سازمان به وزارت كشور در مجله شهرداريها سال ۱۳۳۹ درج شد كه در آن به دو عامل اصلي شكست انجمن‌هاي شهر اشاره شده «نخست ضعف مردم، در اين گزارش آمده عدم رشد سياسي و اجتماعي مردم سبب شكست انجمن‌هاي شهر شده زيرا مردم فاقد رشد كافي براي استفاده صحيح از حق قانوني خود هستند لذا تحت تاثير اشخاصي ناباب قرار گرفته و كساني را به عضويت انجمن‌ انتخاب مي‌كنند كه صلاحيت و حسن نيت لازم را ندارند و انجمن شهر به همين دليل تاكنون مركز بند و بست‌هاي كثيف بوده در اين گزارش دخالت و اعمال نفوذ ماموران دولت در امور شهر دومين و بزرگترين علل شكست انجمن‌ها معرفي شده علي رغم گزارش مذكور به نظر مي‌رسد علت اصلي شكست انجمن‌هاي شهر در عدم تحقق جايگاه و وظايف قانوني خود در دوره پهلوي سطح كلان توسعه نيافتگي ساختار سياسي جامعه بوده است.

۲-۲-۵- دوران بعد از انقلاب اسلامي

بعد از انقلاب اسلامي ايران در سال ۱۳۵۷ و فروپاشي پهلوي اولين قانون انتخابات شوراهاي اسلامي توسط شوراي انقلاب اسلامي در ۱۷ ماده در تاريخ سوم تير سال ۱۳۵۸ تصويب شد.

در ماده ۳۷ اين قانون براي اعضاي شوراها در قبال انجام وظيفه محوله حقوق و مقرري تعيين شده كه ميزان آن براساس آيين‌نامه وزارت كشور و تصويب هيئت دولت خواهد بود ماده ۳۸ شوراي شهر غيرقابل انحلال تلقي كرده مگر اينكه شورا اقداماتي بر خلاف مصالح كشور و مخالف وظايف محوله و تكاليف شوراها انجام دهند.

قانون مذكور با توجه به شرايط اوائل انقلاب و براساس اختيارات شوراي انقلاب تهيه و تصويب شده بود. لذا به دنبال آن در يكم آذرماه ۱۳۶۱ اولين قانون تشكيل شوراهاي اسلامي كشور در ۵۳ ماده به تصويب رسيد. در ماده ۱۲ اين قانون تصريح و تاكيد شده شوراها در حدود وظايف و اختيارات در برابر شوراهاي مافوق مسئول هستند (نه در برابر دولت) مافوق شوراهاي عالي استان‌ها مجلس شوراي اسلامي مي‌باشد.

ماده ۱۶ قانون مذكور مرجع ذي‌صلاح براي انطباق مصوبات شوراها را شوراي فرادست قرار داده و ماده ۱۹ همين قانون ۱۸ وظيفه براي شوراها در نظر گرفته با وجود نقش مهم آيت‌الله سيدمحمود طالقاني به عنوان رئيس شوراي انقلاب و اهتمام وي به شوراها به عنوان اصل مترقي و حمايت امام خميني(ره) از ايده شوراها اجراي قانون شوراها به مدت ۲۰ سال به تعويق افتاد و مرتضي محمد ميرزايي (۱۳۸۱) در كتاب تراژدي شوراها علت اين تاخير را سه مانع عمده فرهنگي، سياسي و اقتصادي مي‌داند در مانع فرهنگي اقتدارگرايي، شكاف‌هاي قومي ـ طبقاتي و در مانع سياسي درگيريهاي مرزي و جنگ تحميلي و در مانع اقتصادي اجراي برنامه‌هاي نظارت و كنترل اقتصادي و تعديل اقتصادي را در ممانعت از اجراي قانون شوراها موثر مي‌داند.

سرانجام در سال ۱۳۷۷ اولين انتخابات شوراهاي اسلامي شهر و روستا برگزار و در نهم ارديبهشت ۱۳۷۸ شوراها تاسيس و آغاز به كار نمودند. اين رويداد را مي‌توان يكي از تحولات مهم در عرصه سياسي ـ اجتماعي كشور و مشاركت شهروندان در امور مديريت شهري و محلي دانست. امروزه شوراي شهر به عنوان يكي از موضوعات مهم در حوزه‌ي مديريت شهري مطرح است كه مي‌تواند نقش مهمي در فرآيند توسعه‌ي شهري داشته باشد. در دنياي جديد مشاركت كردم يكي از راههاي رسيدن به پيشرفت و توسعه مي باشد. رهيافت مشاركت محلي، مردم را براي داشتن نقش موثر در سرنوشت‌شان آماده مي‌كند و آنها را قادر مي‌سازد تا در فرآيندهاي توسعه و حركت مشاركت نمايند در طي ساليان گذشته بسياري از برنامه‌ريزان و مديران در كار مديريت وبرنامه‌ريزي شهري در سطح جهاني بر ترويج نگرش مشاركتي براي تشويق نوعي مديريت و برنامه‌ريزي از پايين به بالا و توانمندسازي به منظور نظارت بر اقدامات توسعه‌اي تاكيد داشته‌اند و تصميم‌گيري و چاره‌انديشي در خصوص حل مسائل شهري مبتني بر اجتماعات محلي با هدف تامين شرايط لازم براي رفاه شهروندان را مدنظر داشته‌اند.

 

دیدگاه خود را به ما بگویید.